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小水电不公困局待破解

文章出处:责任编辑:人气:-发表时间:2015-07-17 09:57【

  近日,湖南省水电企业协会成立并召开第一次会员代表大会。该协会共集结湖南省1465家水电企业,旨在破解湖南省水电数量多,规模小,市场需要规范等问题。为此,湖南水电企业协会会长陈建华向本报介绍了湖南省的水电发展情况和问题,并对小水电的改革和发展提出了自己的看法。

  中国能源报:请简要介绍湖南省水能资源开发的基本情况。

  陈建华:湖南水能资源十分丰富,为江南九省之冠。湘、资、沅、澧四条主要河流及其他中小河流在洞庭湖汇集、调蓄后于城陵矶注入长江,此外洞庭湖还接纳长江淞滋、太平、藕池、调弦(已堵)四口分流来水。湖南省年平均降雨量1450毫米,变化一般在1200-2000毫米之间,多年平均水资源量1669亿立方米,雨量充沛,河流自然落差较大,拥有较为丰富的水能资源。湖南省5公里以上的河流有5341条,河流总长9万公里。湖南省水能资源理论蕴藏量约为1570万千瓦,技术可开发量为1323万千瓦。

  湖南省水能资源开发主要有三个特点:一是水能资源点数量多、分布广。湖南省已建成4800多座中小型水电站,其数量居全国第三,总装机容量居全国第五;二是库容小,作用大。大多数水电站除发电外,还需承担防洪、灌溉、供水等综合利用任务;三是地方电力开发方式与管理模式多元化。“十五”以前建设的水电站,大多为国有或集体所有,现已大部分改制;“十五”以来新建的水电站则主要以民营、股份制为主。

  湖南省水电行业历史悠久,曾经为湖南的发展做出了很大的贡献。新中国成立后,一批陆续建成的水电站为广大县城、偏远农村地区提供了最初的照明和动力。近年来,投资者以各种形式投入到湖南的水电开发热潮中,水电在湖南省国民经济中的比重越来越大。目前湖南省水电装机容量近1800万千瓦,年发电量达400多亿千瓦时,占湖南省电力供应40%左右。

  中国能源报:许多国家将装机10000千瓦以下的小水电定义为绿色能源,有许多扶持和优惠的政策。我国小水电的相应情况如何?

  陈建华:《可再生能源法》第二条指出,“本法所称可再生能源,是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。水力发电对本法的适用,由国务院能源主管部门规定,报国务院批准”,小水电一直在可再生能源的是与非之间徘徊。

  国家发改委发改价[2006]7号《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》第二条“本办法适用范围为:风力发电、生物质发电、太阳能发电、海洋能发电和地热能发电。水力发电价格暂按现行规定执行”,将小水电与大中型水电归为一类;第五条“可再生能源(不含小水电)发电价格高于当地脱硫燃煤机组标杆上网的差额部分,在全国省级及以上电网销售电量中分摊”,同属可再生能源,一个高于常规能源部分都可以分摊,而小水电却还低于常规能源。

  国家发改委发改能源[2006]13号《可再生能源发电有关管理规定》第十二条规定,“可再生能源并网发电项目的接入系统,由电网企业建设和管理。对直接接入输电网的水力发电、风力发电、生物质发电等大中型可再生能源发电项目,其接入系统由电网企业投资,产权分界点为电站(场)升压站外第一杆(架)。对直接接入配电网的太阳能发电、沼气发电等小型可再生能源发电项目,其接入系统原则上由电网企业投资建设”。本条明确规定大中型可再生能源和太阳能、沼气发电等小型可再生能源由电网建设和管理其接入系统,甚至包括大中型水电,而地处农村山区、远离负荷中心、接入系统投入占电站投入比例更大的,更加需要由电网回购电源项目配套送出工程项目的小水电。《国家能源局综合司关于电网企业回购电源项目自建配套送出工程有关事项的通知》[国能综监管〔2014〕84号]提出,“对小型可再生能源项目配套自建送出工程,厂网间要加强协商,鼓励有条件的电网企业根据实际情况安排回购工作”,由于小水电的属性没有明确,对于小水电而言,同样无操作性。

  国家发改委发改价格[2007]44号《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》第二条“本办法所称可再生能源发电是指风力发电、生物质能发电、太阳能发电、海洋能发电和地热能发电”,唯独没有小水电。

  中国能源报:水电开发已由过去的政府投资为主转变到面向市场融资开发为主,民营已成为湖南水电,尤其是小水电开发的主流。而近年来,小水电生存困境一直广受业内关注,尤其在其电价方面。

  陈建华:民营企业开发水电面临投资大,分布广,地点偏,电价低,还贷时间长,信息滞后,管理落后等问题。特别是小水电企业,是属于规模小、效益差、没有话语权的典型弱势群体,时时刻刻受垄断强大对手的打压,生存环境极为恶劣。

  可以说,目前国家有关法律中确有许多保护和支持小水电合法权益的条款,但由于小水电地处信息不畅分散边远的山区乡村,加上因经济实力差而无话语权的边缘化处境,致使一些法律条款在部分地区被有关部门人为搁置,形同虚设。

  例如《价格法》中规定的“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格机制,价格的制定应当符合价值规律”,以及“政府定价,应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况”;《电力法》中提出的“上网电价实行同网同质同价”;《政府定价行为规则》指出的“制定价格应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求关系”;《上网电价管理暂行办法》(发改价格[2005]514号)指出的“独立发电企业的上网电价,其中,发电成本为社会平均成本”;国家发改委等8部委《关于加快电力工业结构调整促进健康有序发展有关工作的通知》提出“实现水电全额上网,同网同价”等看似完美的法律条款,对小水电来说却可望而不可及。

  目前我国对小水电实行的是同网不同价的最低上网电价和违背价值规律“价格由社会平均成本决定”的“一厂一价”的行政审批制度,造成小水电上网电价,不仅在风能、太阳能、生物质能等可再生能源中是最低的,而且在火电、核电、大中型水电等常规能源中也是最低的。特别是“一厂一价”使小水电的上网电价严重脱离其价值,形成同一条河流上的上网价格不同,装机大小不同的上网价格不同,投资业主不同的上网价格不同等混乱状况,造成恶意提高成本、大肆行贿受贿和肆意权力寻租在电价审批中盛行。

  例如,贵州小水电上网电价有从0.2194/千瓦时到0.32元/千瓦时等4种;湖南有从0.30/千瓦时到0.41元/千瓦时等12种;福建有从0.26/千瓦时到0.39元/千瓦时等6种;吉林有从0.33/千瓦时到0.5014元/千瓦时等16种,其中最低的上网电价只有0.2194/千瓦,云南少量地区的实际结算电价在0.18元/千瓦时左右。

  中国能源报:除了电价审批制度之外,小水电还存在哪些政策困境?

  陈建华:不合理收取小水电的开发和使用费用也使小水电陷入困境。

  2010年财政部、国家发改委和国家能源局以财综[2010]105号下发《关于规范水能(水电)资源有偿开发使用管理有关问题的通知》明确指出,“以水能(水电)资源开发使用权有偿出让名义向水电企业收取出让金、补偿费等名目的费用,不仅违反了行政事业性收费和政府性基金审批管理规定,而且加重了水电企业负担,影响了水电企业正常的生产经营活动”。明文禁止收取上述费用,但是有关地方政府和水利部门却仍然出台一些违背中央的政策的一些规定,仍然违规收取。目前,全国对小水电开发的制度和政策不尽相同,有收取出让金的,也有收取补偿费,还有要求捐建项目的。

  再者,小水电缴纳“水资源费”也不合理。风能、太阳能、生物质能和小水电等同属可再生能源,其中小水电上网还要交纳一笔巨大的资源费,即“水资源费”。此外,有些地方仍然还在以各种名义收取小水电的价格调整基金。

  小水电站从电网倒用电不能互抵不合理。小水电生产的间歇性、检修保安不可避免,基于小水电功能的特殊性,国家制定了小水电与电网同时段电量互抵政策,八十年代以来就正常实施,但近些年又无故被取消,且小水电下网执行工业电价,还要无功考核,极不合理。

  此外,民营小水电企业与国有小水电企业的政策待遇不公平。比如:2008年,在遭受冰灾时,国家救济金规定只发给国有小水电;小水电增效扩容改造和以电代燃料工程,有部分地方政府也只将国有小水电列入资金计划,而将民营小水电排除在外。

  中国能源报:从湖南省来看,目前小水电的生存和发展现状如何?

小水电不公困局待破解

  陈建华:目前我国大部分小水电站的真实生存状况为:由于电价低,电站效益差,运行工人工资很低,工资大部分在1500-2000元/月左右。由于灾害性气候增加,小水电基本上处于边远山区的山溪性河流之中,容易受到灾害性气候的影响和威胁,电站没有资金提高防洪能力,大部分电站防洪设施缺乏,电站厂房时常被洪水淹没;电站的前池、厂房、公路、渠道等设施也因资金缺乏而缺少安全保护设施和措施,开挖的边坡大都没钱处理,这些设施经常受到洪水、滑坡、泥石流、塌方及危石等的威胁和危害。

  由于缺乏资金,电站往往无力对隧洞、前池等工程移动的土石方和破坏的植被进行恢复。电站通信条件往往极差,遇到恶劣的天气,就没有信号,一旦电网解列,就不能马上并网。老电站设备老化,现在已无力维修,更不用说改造了。有些电站经常欠发职工十几个月的工资,更可怕的是,一旦出现渠道垮堤,或者机组老化失修,许多人的生活就会失去着落,许多家庭将陷于绝境。

  由于缺乏资金,大部分电站缺乏必备配件,往往设备出现故障后,才匆匆借钱购买配件,造成电站损失扩大。由于电价低,电站无钱配置一些必要的调试检测设备,只能盲目让设备运行。

  由于电价低,大部分电站既没有专门的安全人员,也没有专门的技术人员;既没钱聘用熟练工人;也没钱对新工人进行就业前的培训,大部分电站聘用的是半生不熟的工人,特别容易发生安全事故。一些电站为了节省开支,只好缩减运行工作人员,延长工人劳动时间和提高工人劳动强度。由于缺乏资金,大部分电站没有劳保和福利;并且由于运行人员的减少,工人节假日往往也得不到保障。没有专用交通工具,交通条件差,职工出行困难,特别是大雨、或者大雪封山之时,基本的生活必需品不能保障。

  中国能源报:对于小水电经营困难的状况,可否举例说明?

  陈建华:例如建设一座200千瓦的小水电站需投资160万元(8000元/千瓦),其中资本金60万元。按年运行小时为3500小时计算,年发电量70万千瓦时,年收入只有25.9万元(电价0.37元/千瓦时)。其中,各种税费为25.9×4%=1.036万元;按水利部《农村水电站岗位设置及定员标准》定员,最低定员为5人,则12月×2000×5人=12万元;利息为100×10%=10万元;职工福利、教育费用、养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等费用为0万元;折旧费5%×160=8万元;运行修理费160×1.5%=2.4万元;按15元/KW来算的材料费为200×15=0.3万元。在没有考虑了员工的基本福利和社会保障的情况下,电站每年开支33.736万元,每年亏损7.836万元。

  事实上,上述小水电8000元/千瓦的投资和人平2000元/月的工资都是比较低的;3500小时的年利用小时又是比较高的;0.37元每千瓦时的上网电价在全国已是中等以上,目前全国大部分小水电站还达不到上述标准,也就是说达不到上述分析的效益,其处境也就更加严峻。因此,这样的小水电企业只能靠取消工人的劳保与福利、取消或者简化安全生产设施、减少运行管理人员、提高工人的劳动强度、取消维护检修人员,采取拼设备和拼资源,甚至偷税漏税的办法来维持简单的再生产(目前国家正在进行单站100KW以上的小型水能资源普查,计划开发单站100千瓦以上的小型水电站,从上面分析来看,这个目标也就是异想天开了)。

  中国能源报:在新电改背景下,对小水电的改革有何建议?

  陈建华:首先,建议上网电价改革的第一步就是要取消“一厂一价”的审批制度,做到同网同价。在竞价上网的改革中,充分考虑到小水电、小风能、小太阳等小型可再生能源不具备竞价的条件,对这些小型可再生能源要实行省网内平均上网电价的制度。而且,对技术和设备还不够成熟的风能和太阳能给予了一定时期、一定数量的价格补贴。也应根据水电站越小,成本越高的特点,给予小型水电站(5000KW或者3000KW以下电站)一定的电价补贴。

  第二,国外许多国家对小水电的可再生能源的范围都有明确的界定,如不迅速界定,必然造成小水电的可再生能源的作用和地位得不到肯定,可再生能源优惠待遇得不到落实,势必影响到小水电的生存和发展。

  第三,如果不将电力的发、输、供分开,电网的垄断就不能打破,如果不将电力的调度和计量从电网分离出来,那么发电企业与电网企业就不会有一个公平的竞争环境,水电就不能实行全额上网,能源和资源就会被浪费,发电企业和用户的利益也会被严重侵害。

  第四,废除小水电的出让金和补偿款等不合理收费,取消小水电的水资源费。此外,建议国家有关部门督促严格执行小水电全额上网政策,杜绝小水电弃水的现象发生。

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